随着城市化进程加速，城市更新已成为城市建设发展的关键环节。旧工业区改造作为其中的重要组成部分，其政策与实施成效评价尚处于起步阶段，缺乏量化研究。文章以旧工业区改造活动较为丰富的深圳为例，在分析深圳工改政策演进历程及机制的基础上，构建PMC指数模型并对2007—2023年深圳颁布的35项旧工业区改造政策文本分阶段抽选代表性政策进行评价，并通过统计工改项目实施情况及其特征，运用Google Earth历史图像系统评估深圳旧工业区改造的实施成效。政策量化评估根据结果得出：(1)政策时效短，政策衔接性和系统性不够；(2)强调事前监督，忽视事后监管；(3)政府对改造后的实施效果缺乏评价；(4)政策中缺乏对公众意见的考虑。通过对政策实施成效评估总结出深圳工改项目实施的特点：(1)发展转型矛盾突出的街道成为工业更新改造高强度区；(2)地铁沿线更新改造活跃，商业办公为其改造首选；(3)大地块项目更新优势显著，实施率较高；(4)项目开发周期长，不同区开发进度差距明显。文章基于以上研究，提出针对深圳旧工业区改造的政策建议。

  “十四五”规划中明白准确地提出：在存量发展理念下，城市更新行动是推动城市高质量健康发展和优化城市结构的重要手段，同时国土空间规划也提出对土地提质增效的要求[1]。然而，某些城市老工业区的存在往往阻碍了城市发展，尤其是在经济迅速增加和城市快速扩张的背景下，一些城市已经面临发展用地趋紧，亟需对现有工业空间进行整治更新。

  据统计，深圳自2011年以来公布的旧工业改造项目多采用拆除重建模式，这种粗放式发展模式长期以来可能会削弱城市的吸引力和竞争力，造成资源浪费，并引发产业绅士化等城市问题。当前市场更倾向于利润较高的工改商住、工改居等项目，而工改工或工改公服项目的吸引力相对较弱，导致旧工业区改造的方式相对单一，工业空间逐渐被商居类空间取代，不利于城市的长远发展。

  政策作为市场调节工具，其精准度和有效性对市场失灵的调节也发挥着至关重要的作用。上述工改问题，对全国各个城市来说具有一定普遍性。因此，从国家到地方政府相继出台有关政策用以规范旧工业区改造市场。目前从地方发布的政策文件来看，各地发布的城市更新办法、旧工业区升级改造的操作指引等文件较为普遍。然而，这些政策的有效性还需进一步分析。

  政策评价作为判断政策是否有效的重要手段，在研究领域已经不属于一个陌生的课题。对政策进行评价，不但可以了解当下政策的优劣，还能结合未来发展形式对政策提出优化建议，实现政策随城市变化的动态更新。

  政策评价理论是一种用于评估公共政策的理论框架和方法论，它旨在对政策的成效、公平性和可持续性进行系统评估。作为一种工具，它不仅有助于政策制定者了解政策的优缺点，还可以依据政策在实际应用中的表现来评判其对实现政策目标的贡献。政策评价主要关注政策制定的科学性、政策的实施效果，以及政策对目标群体产生的影响。在实际应用中，政策评价包括政策信息的收集与处理、评价方法的选择、评价指标体系的构建等关键环节[2]。

  当前国内关于政策评价的研究已经涵盖了众多领域，如乡村振兴政策、互联网产业政策、知识产权政策和新能源产业政策等，这些研究不仅体现了政策评价在实际政策制定过程中的及其重要的作用和广泛的应用场景，同时也反映了政策评价研究的深度与广度。

  在研究方法上，国内学者自2015年引入PMC法后，已大范围的应用于科学技术创新、房地产、社会保障和乡村振兴等领域的政策评价研究[2]。此外，文本挖掘法、社会网络分析法和政策工具理论等也被广泛采用。在城市更新政策研究领域，现有研究多以定性分析为主，或从单一视角出发分析政策并提出实现目标的措施。相比之下，基于政策文本的量化分析较为少见，仅有的研究也大多是基于政策工具的视角构建三维分析框架对政策进行文本研究，而采用PMC指数模型研究城市更新政策则是一种方法创新。在研究视角上，大多数政策文本研究聚焦于城市更新、老旧小区改造等方面，而针对旧工业区改造政策的量化研究则较为少见。

  现有的城市更新绩效评估通常涵盖经济、空间、社会等多重维度。鉴于本文旨在研究旧工业区改造政策，分析将侧重于政策角度。如对实施效果评价，将面临评价项目数量有限，单个项目实施效果对政策反馈具有偶然性且缺乏全面性；仅从空间和经济维度评估无法充分揭示工业区改造与其他城市更新的差异。基于此，参考相关文献，发现有学者通过一系列分析特定阶段内所有项目实施情况及基本属性来研究城市更新政策实施成效[3]。因此，本文借鉴此方法将其用于旧工业区改造政策的实施成效分析。本文对旧工业区改造项目的实施成效以及政策落实情况做评估，并提出后续政策优化建议。

  研究内容二中采用PMC指数模型对旧工业区改造政策进行量化评价。PMC（Policy Modeling Consistency）指数模型是一种量化政策文本分析工具，它能够比较政策的优劣，揭示政策间的差异性，也可以对单一政策中的某一方面进行评价[4]。PMC指数模型不仅可以从多维度得出政策的优劣性，也可以进行多个政策的差异化比较，在公共政策领域得到广泛应用[5]。构建PMC指数模型的一般步骤包括：（1）选取一级指标；（2）确定二级变量并设定参数；（3）建立多投入产出表；（4）计算得分并分析结果。

  本研究收集了2007-2023年深圳旧工业区改造的政策数据，从深圳市人民政府、深圳市土地整备与更新局官方网站中检索相关政策文本，共得到2007-2023年较为典型的工改政策35项（表1）。

  在研究内容三中，深圳旧工业区改造项目的实施可划分为更新计划、更新规划和更新实施三个阶段。本研究通过计算项目实施率来评估工改项目的成效，实施率定义为单位时间内已实施项目与总立项项目的比值，包括工改项目总体实施率、各阶段改造实施率和不同改造类型的实施率。

  自2010年起，深圳市规划和国土资源委员会每年分批次公布列入城市更新单元计划项目[6]，对于2010年之前的项目通过历年计划结转为2010年计划。通过深圳市规划和自然资源局网站、各区政府在线网站以及各区更新局，获取城市更新单元项目中旧工业区改造项目的基本信息，包括项目名称、所在辖区、街道、拟拆除重建用地面积、申报主体和拟更新用途等。由于政府网站仅公布至2018年的数据，且2018年后疫情对城市更新项目的推进造成了较大影响，因此本文研究的基础数据主要包括2010至2018年间深圳市所有旧工业改造城市更新单元立项项目的基本信息。通过收集，共得到724条数据，从这些数据中筛选出旧工业区改造部分。除在更新单元计划中直接标明“XXX工业区城市更新单元”之外，对于从更新单元立项计划中未直接注明的，依据各区城市更新与土地整备局公布的项目单元规划控制图，拆迁重建范围图判断项目的更新类型。根据此方法筛选出深圳2010-2018旧工业区改造项目共380条。

  根据各立项项目所在具置并结合Google earth历史图像资料和实地调研，判断出各更新单元项目的实施状态信息[7]。根据历史图像找到项目的三个节点：项目未动工之前、项目开始进行土地平整、项目实施完成。若能找到对应的三个节点，则项目计为已实施项目，并将土地平整开始时间作为项目的实施日期。若未找到三个完整节点，如项目已进行土地平整，但由于其他因素影响项目至今未有后续动工行为的，则不纳入实施项目。此类方式主要针对拆除重建类项目，而对于综合整治类项目，由于无法通过地图影像判断实时状态，则依据深圳城市更新改造流程，当落实单一实施主体、实行主体确认时即可认为项目进入实施阶段，因此将实施主体确认时间算为实施时间。

  在计算不同阶段旧工业区改造实施率时，考虑到项目实施具有滞后性，现有研究在对城市更新实施效果评价中多用年度的实施与立项的比值来计算项目实施率[3]，因此本研究采用年度项目实施量与年度项目立项量的比值来计算年度项目实施率，而阶段实施率则为该阶段实施量与立项量的比值。项目实施数据统计分为两部分：一是截至2018年的项目实施数据，主要用于工改的总体实施情况统计分析；二是截至目前的项目实施数据，用于旧工业区改造实施项目的特征分析。

  深圳市旧工业区改造的政策演进具有明显的阶段性特征（图2）。自2008年深圳市开始出台旧工业区改造政策，在此之前基本以市场自发改造为主；2007年后，政策介入推动工改市场发展；2013年，深圳提出创新产业用房政策，允许工业楼宇完全分隔出售，吸引房地产大规模进入工改市场；2017年，深圳在全市范围内划定工业区块线以规范工改市场，政策的收紧导致工改市场降温。有学者据此将深圳旧工业区改造政策阶段分为两个阶段：2017年之前的“城市更新政策下的房地产化改造阶段”和2017年之后的“区块线政策下‘工改工’探索阶段”；至2020年，深圳各区根据工业发展情况出台专门的工改政策。由于该阶段工改作为深圳保障性住房的重要补充来源，所以对含“工改保”类型的改造项目放松管控。

  综上，基于旧工业区更新改造政策管控力度的变化以及现有学者对深圳旧工业改造政策阶段的划分，本文将深圳工改政策演进历程划分为四个阶段：2007-2012年的探索试行阶段、2013-2016年的快速发展阶段、2017-2019年的规划管控阶段和2020-至今的政策观望阶段。

  本文通过对现有的35项PMC政策评价相关文献进行梳理，发现在变量选择上，大多数研究者的研究变量可以分为两大部分：政策的基本内容和研究对象的主体内容。本文在Ruiz-Estrada政策评价模型的基础上，结合国内学者对中国政策特性的PMC指数模型变量的选择，并考虑旧工业区改造特点与文本挖掘结果，确定了本次研究的评价指标变量——9个一级变量和39个二级变量（表2）。

  在利用PMC指数模型进行政策量化评价时，关键在于全面且细致地考量所有相关变量，以确保最终评价结果的精确与公正。在此过程中，二级变量的参数设定显得尤为重要。参数设定遵循二进制原则：若政策文本包含与某一二级变量相关的内容，则对应参数取值为1；反之，若未涉及，则取值为0。

  根据本文设置的 9 个一级指标和 39 个二级指标建立多投入产出表，为接下来模型的具体数值测算提供数据分析框架（表 3）。

  通过PMC指数计算，对旧工业区改造政策进行量化评分。遵循Estrada提出的四步方法，并针对旧工业区改造政策指标选择的独特性，对部分步骤进行了适应性调整，具体计算流程如下：

  1）对于符合[0,1]二项分布的二级指标，根据39个二级变量的赋值规则进行量化，即当政策文本中涉及某一二级变量的内容时赋值为1；反之，若未涉及时则赋值为0。

  2）将赋值后的二级变量进行加总，得到二级变量总得分。然后，将总得分除以对应一级变量所包含的二级变量个数，计算出算术平均数，作为相应一级变量的值。

  公式（3）中，t为一级变量，t=1，2，3，......7；j为二级变量，j=1，2，3，4；T(Xti)为一级指标下二级指标的数量。

  3）对于不服从[0,1]二项分布的二级指标，如效力级别(P1)和政策时效(P3)，则采用特殊赋值方法。由于这些指标具有唯一性，为避免所有政策在这些指标下得分相同，则根据二级变量评价标准进行差异化赋值。具体而言，当某项政策的效力级别被确定后，其较低级别的效力都被赋值为1，而较高级别的效力则赋值为0。

  4）最后，根据公式（4），将各一级变量的值进行加总，得到旧工业区改造政策的PMC指数最终得分。为了对各项研究样本政策进行比较和分析，参照Estrada的研究，对PMC指数值进行等级划分，并调整为适合本研究中9个一级变量的标准，具体划分如下：得分在8分以上表示政策完善，趋于完美；得分在7.99-6.5之间表示政策优秀，但仍可进一步优化；得分在6.49-4之间表示政策可接受，但需大幅改进；得分在3.99分以下则表示政策不良，需进行深刻反思（表4）。

  根据收集的 35 项政策文本，本研究以不同阶段为单位，每个阶段选取 3-4 个具有代表性的政策文件作。为该阶段政策评价的主体（表5）。

  依据多投入产出表的数据分析框架，对各阶段的政策文本进行指标赋分，并据此计算各一级指标和PMC指数的值。14项旧工业区改造政策的PMC得分区间是[4.45,7.46]，平均得分为5.98，表明政策总体得分在可接受的范围。根据PMC指数的等级划分标准，其中10项处于可接受范畴，4项政策达到优秀范畴（表6）。

  将各阶段政策的指标分值绘制柱状图（图3），通过对各个阶段政策得分求取平均值，结果显示，随着阶段发展，政策总体上趋于完善和丰富。

  在探索试行阶段，政策效力较高，以市人民政府为主导，政策也以鼓励倡导为主，但缺乏具体的实施指引。政策功能主要聚焦于促进产业结构调整。鉴于该阶段工改类项目属于探索尝试阶段，所以为了调动市场积极性，政策的发力点主要集中在激励措施上，如资金支持、税收减免和规划审批开绿色通道等方式，旨在为后续工改类项目的快速发展奠定基础。政策客体主要集中在行政职能部门，所以在发文基础这一项得分较高，督促政府落实责任、建立专项领导小组、并将实施情况纳入政府考核，为工改类项目的开展提供组织保障。而政策领域、管控对象、政策管理等方面涉及较少，这符合该时期摸索的工作特征，但也为后续项目开发乱象问题埋下隐患。

  在快速发展阶段，工改政策相较于上一阶段在各变量得分上更为均衡，尽管政策优惠、管控对象得分相对较低，但在政策领域和管控对象方面实现显著改善（图3b）。具体来说，该阶段的政策出台从市政府转变为以发改委和规划部门为主，增强了政策的可执行性。政策功能上表现为促进产业结构调整和实施规划。政策客体方面，开始对权利主体提出规范要求。在政策领域，除了产业升级，还对商业设施和公服配套提出要求。政策管理方面比上一阶段有所加强，主要表现为加强实施监管，但对建成后的质量监察无明确要求，这在一定程度上助长了该阶段“以住养工”乱象。

  在规范管控阶段，由于政府在上一个阶段对工改政策的支持和鼓励，开发商嗅到了商机，导致工改M0和类居住类项目的数量激增。而产业空间受到压缩，对产业发展造成很大影响。因此，在这样的背景下，政策管控阶段开始对乱象进行整治，政策作为实践的有力抓手，对工改的对象、范围，改造类型、受让方等多方面进行管控，使得该阶段政策在内容上更加丰富、全面，从而在政策评价上取得较高得分。

  在政策观望阶段，随着工改政策收紧，许多工改项目陷入停滞状态。同时，住房结构调整和公共住房供应目标的提出，使得现行住房供应体系无法满足需求。“工改保”作为一种新的供房方式受到政府和市场的关注。在这一阶段，政府鼓励并支持“工改保”项目，在规划审批上对其开启绿色通道，一些“工改工”项目如果提供一定的人才保障住房，也会获得改造的“优先权”。因此，相对于上一阶段，该阶段政策管控较为宽松，内容上多延续之前的政策要求，这也导致该阶段的政策评分略低于上一阶段。

  从单项指标的变化情况来看，政策效力指标逐渐降低，呈现“市政府-市级部门-区政府”的权力下放趋势，体现了强区放权策略。

  政策功能方面，从一开始主要服务产业转型，规范市场，到后面成为留住人才、为人才提供保障的有效手段，政策功能逐渐丰富。

  政策时效方面，第二阶段和第四阶段的政策时效较短，主要因为第一、三阶段的政策基本上属于顶层设计，对工改的基础要求和原则进行了规定，因此政策时效较长。而第二、四阶段分别是快速发展阶段和强区放权后的政策观望阶段，政策功能主要是为了规划实施，政策制定主要依据市场的反馈，使得该阶段的政策时效较短。但是由于指导实施的政策时效短，也导致了政策的连续性不强，对处于实施周期中的项目影响较大。

  政策客体方面，呈指数递增趋势，从一开始针对行政职能部门促进工改的审批实施，到对市场主体、企业都做出要求，从中也可以看出工改政策逐渐规范化，但是随着工改项目功能更加广泛，不免影响到公众利益，但政策客体中却未对公众意见做出规定。政策优惠是政府调节工改市场的主要手段之一，政策优惠呈现逐渐弱化趋势，也反映出市场主体对工改态度的转变。政策领域与政策功能具有较强的相关性，从政策领域的变化趋势来看，可以看出工改政策从促进产业转型到提倡发挥城市功能作用再到回归产业本质的政策目标变化。

  政策管理方面，随着政府对工改市场的逐渐规范，管理周期也逐渐拉长，到2016年，开始对项目用地进行监管，要求工改用地的合法属性，到2018年开始提到全过程动态监管，但是并未就具体的监管内容做出要求，因此在全链条周期管理上还不到位，特别是缺乏事后监管。

  管控对象方面，前三个阶段管控对象逐渐增加，在第四阶段，由于深圳住房市场供应不足，地价高，使得企业开始转移，因此政府想依托工改项目作为保障性住房的来源渠道，在第四阶段开始对工改保项目放低管控，同时对于工改工项目也给予政策方便，从而保障深圳的产业发展，这就使得管控对象指标在第四阶段得分有所降低。

  经再次筛选，发现11个项目均已确认实施主体,表明已经开始实施，其余被认定为未实施项目。因此，在2010-2018年立项的380个项目中，截至目前共计实施287个，而截至2018年共实施145个（表7）。

  从实施项目的总体规模和地均规模来看（图5a），特区内外的旧工业区改造实施效果呈现出显著差异。首先，从总体规模来看，旧工业区改造活动主要集中于特区外。截至2018年，特区外已实施的工改项目数量达到90个，远超特区内的55个。在规模上，特区外已实施的工改项目面积高达867.81平方公顷，约为特区内规模的4倍，表明特区外在旧工业改造方面的投入和力度较大，反映了其在产业升级和城市更新方面的积极态度。

  然而，从地均改造规模来看（图5b），特区内的表现更为突出。地均改造规模指将单位建成区面积上实施的项目面积作为判断实施强度的标准。尽管特区外在总体规模上占优势，但特区内的地均改造规模更高，这表明特区内在有限的建成区面积上，实现了更高效、更密集的旧工业区改造，提高了土地资源的利用效率。此外，特区内的立项项目实施率也高于特区外，这不仅反映出特区内改造规模和效率上的优势，还表明特区内的项目落地和实施成功率较高。这一现象可能与特区内的政策环境、资金支持和市场需求等多方面因素密切相关。

  旧工业区改造项目的数量分布与实施强度在各区有着较显著的差异，通过深入分析各街道的改造强度，可以发现一些明显的规律和趋势。本文的街道更新改造强度测度方法为：各个街道单元的旧工业区改造实施项目用地面积与建成区面积的比值，共分为高、中高、中、中低和低五个强度等级（图6）。

  首先，高强度和中高强度地区主要集中在深圳市早期发展区域或功能转变迅速的区域。这些地方因开发建设较早，许多基础设施已经老化，功能不再适应新的产业经济发展需求，迫切需要更新改造。例如笋岗街道和东晓街道，因地区的定位和功能发生了转变，原有的低矮厂房建筑无法满足高附加值产业的需求，所以工改活动尤其活跃。

  其次，一些街道如坂田街道、龙华街道、松岗街道和公明街道等，虽非早期深圳市的发展区域，但受特定经济节点和政策驱动的影响，其经济转型速度快，更新改造需求强烈。这些地区通常位于重要交通枢纽或产业连片区附近，具有地理优势和发展潜力，在政策的引导和市场的推动下，工业改造活动呈现出蓬勃发展态势。

  再者，更新改造中高强度以上街道的原有用地供应功能与新经济形式下的新需求不相适应，迫切需要从单一功能区向多重功能区综合转变，这一矛盾刚好推动了该地区的更新改造活动。随着深圳经济的不断发展和产业结构的持续优化，这些街道需要通过更新改造释放土地潜力、提升产业能级、优化空间布局，以适应新的经济形势和发展需求。

  旧工业区改造项目在各区的实施受多种因素影响，包括开发历史、经济转型需求以及政策驱动。为推动深圳旧工业改造活动更加均衡高效，政府应进一步优化资源和利益分配机制，各街道也应根据自身的切实需求，做好改造计划和实施方案。

  地铁线路及其站点布局对旧工业区改造项目选址具有重要影响。本文结合以往研究得出的地铁站点社会经济效应辐射边界数据，将深圳地铁站点的影响范围划分为500米和1000米两个层级。统计数据显示，在地铁站点1000米以内及地铁沿线个项目，占总体实施项目的59.2%，其中地铁站点500米以内及沿线%。这表明地铁站点对于旧工业区改造项目选址具有显著吸引力（图7）。

  从类型分布来看，可以看出地铁沿线项目以工改商住和工改M0为主，以500米范围内统计，工改商住和工改M0占所有项目的85.4%，工改商住占56.2%。其中工改商住主要以工改商住、工改商业为主（图8a）。在用地规模上，工改商住改造规模达到58.1%（图8b）。

  从政策角度来看，自2016年起，深圳出台了一系列旧工业区改造政策文件，特别是针对位于轨道站点周边500米范围内的旧工业区，鼓励这些区域逐步置换生产制造功能转而发展企业总部、商贸会展等第三产业。且在站点周边500米范围内、规划保留的成片产业园区外的旧工业区，可以按照合理程序，调整规划建设人才住房和保障性住房，并在规划审批上给予方便等。

  从市场角度来看，一方面地铁沿线已经成为城市发展的黄金经济线，得益于出色的交通网络和稠密的人流。地铁沿线区拥有显著的商业吸引力，通过整合多元资源可有效推动用地效率、增值潜力的同步增长。另一方面，由于城市土地资源的有限供应，以及出于最大化利用地铁沿线带来的交通便捷性目的，地铁站点周边影响区的建筑形态逐渐向三维立体化发展，建筑密度和开发强度不断增加，房地产市场挖掘出沿铁路沿线城市建设的巨大市场盈利潜力。更甚者，深圳政府提出地铁站点 500 米范围以内的项目有资格进行容积率修正以增加开发强度，进一步刺激了市场投资响应，掀起了沿地铁线路高潜力用地的投入建设开发热潮。

  深圳在旧工业区改造方面的政策调整和市场反应相互呼应。受市场化影响，目前的旧工业区改造在位置选择上更倾向区位好的地方，如地铁沿线、主要干道沿线等；在改造类型上，更加倾向工改商住这类利润大、资金回本快的项目。而这样的选择后果不利于深圳产业的良性发展，所以在面对市场失灵的情况下，如何发挥政策效用是需要进一步思考的问题。

  为探究用地规模对项目实施率的影响，本文将地块规模分为5个区间：小规模（0-5平方公顷）、中小（5-10平方公顷）、中等（10-15平方公顷）、中大（15-20平方公顷）和大规模（≥20平方公顷）。实施率定义为同一规模区间内已实施项目数与已立项项目数的比值。

  在380个立项项目中，小规模范围项目236个（图9）。在145个已实施项目中，小规模范围内项目87个，实施率为36.9%。相比之下，大规模项目的实施率达到了66.7%，表明大规模项目的实施率最高。中等及中大规模项目的实施率分别为39.3%和38.5%，显示出工改项目中等及以上规模的项目在实施上具有明显优势。主要原因可能在于两点：一是工业改造项目产权主体一般较简单，且大规模项目实施一般来说利润空间较大，从而更容易推动实施；二是对于大地块的工改项目往往与解决城市功能短板、空间资源配置和市政设施优化等高目标相关，因此更易获得政府支持。此外，不同规模项目的实施率与实施周期基本呈反比关系（图10）。20平方公顷以下的项目实施周期与实施率上差异不大，而20平方公顷以上的项目在实施率和实施周期上均显示出明显优势。

  图 10. 深圳 2010-2018 年不同项目规模实施周期与实施率关系

  尽管大规模地块项目实施在实施率和实施周期上都有较明显的优势，但小地块项目是旧工业改造的主体，且多呈碎片化分布，实施困难且实施周期较长。因此，如何有效推动这些大量已立项的小规模地块实施，避免其在城市用地中碎片化发展，是未来工改亟需解决的难题。

  对2010-2018年间立项项目的实施年限进行统计分析，平均年限为4年，最长的可达到8-12年。根据项目的实施年限，即实施年份与立项年份的差值，对项目实施年限进行分类：X＜2年为短期项目，2≤X＜4年为中期项目，4≤X＜6年为中长期项目，X≥6为长期项目。

  从项目实施年限来看（图11a），平均年限集中在中长期2-5年，其中6年以上的项目占18%，改造类型上以工改M0和工改商住为主，在地块规模上以小地块为主。2年以内的项目仅占16%。总体来看，深圳旧工业区改造项目实施周期偏长。

  对不同行政区项目的实施年限均值统计发现（图11b），各区的工改项目实施周期有明显差距。福田、南山、盐田、宝安低于总体平均值3.66年，其中盐田均值最低为3年，龙岗区基本上与平均年限持平，坪山区实施年限均值高达5年。由于南山、福田、宝安是早期发展区域，当下功能转变诉求高，因此对于旧工业区改造的政策力度更强，其项目实施周期相对较短。

  深圳市工业区改造项目实施周期普遍较长，这可能与项目规模大小、工业改造类型和区域政策有关。不同区域的实施周期差异表明，政策导向和区域发展策略在旧工业区改造中起着重要作用。

  本文通过对深圳市2007-2023年间所有旧工业区改造政策进行系统研究，主要包括政策梳理、构建PMC评价模型对不同阶段发布的政策优劣情况进行量化评价、收集2010-2018年所有工改实践项目数据进行分析，得出现行政策上的不足。本研究的主要结论如下：

  1)梳理深圳旧工业区改造政策的不同发展阶段，将其改造历程划分为探索试行、快速发展、规范管控、政策观望四个阶段。总体来说，深圳旧工业区改造政策逐渐完善，同时具有阶段性特征，在一定程度上可以反映出深圳城市更新内涵和发展方向。

  2)构建旧工业区改造政策量化评价PMC模型。根据政策评价得分客观表征不同阶段的政策得失，对深圳旧工业区改造四个阶段的政策进行PMC评价，得出平均得分在可接受范围，整体上呈现逐阶段递增趋势，并在规范管控阶段取得评价最高分。从单项政策指标来看，政策具有以下不足：①政策时效短，政策衔接性和系统性不够；②强调事前监督，忽视事后监管；③政府对改造后的实施效果缺乏评价，不利于指导下一步工作开展；④政策中缺乏对公众意见的考虑。

  3)收集2010-2018年项目数据，对工改政策实施成效做评估。对2010-2018年立项的380个项目进行实施情况和实施特征分析，发现不同阶段旧工业区改造项目实施率受政策影响明显，且不同改造类型的更新项目实施率差异也明显，其中工改商住类项目为改造首选。项目实施特征有以下四点：①功能退化与经济转型矛盾突出的街道成为更新高强度区；②地铁沿线更新改造活跃，商业办公为其改造首选；③大地块项目更新优势明显，实施率较高；④项目开发周期长，不同区开发进度差距明显。

  本文针对研究发现的问题，提出以下优化建议：①完善项目评估“体检”单，落实规划的动态调整和政策优化；②将城市更新要求融入国土空间规划体系，实现更新改造的规划统筹；③健全运营管理机制，实现全周期管理；④建立信息共享机制，实现全过程的多方参与；⑤推动政策融合，为系统推进城市更新提供无缝衔接。

  [2] 邓熙舜 . 乡村振兴背景下乡村产业政策内容量化分析与量化评价研究 [D].华中农业大学 , 2023.

  [4] 杨玉红 . 基于 PMC 指数模型的知识产权政策评价研究[D]. 大连理工大学 , 2022.

  [7] 张乃君 . 深圳市城市更新项目实施过程的影响因素研究[D]. 重庆大学 , 2017.